印度行政服务局前官员印度政府的正式雇员约为印度总人口的1.4%，远低于3%的全球平均水平，但公务员的工资收入是人均GDP的7.2倍，为世界之最北方邦有18名官员共担首席秘书一职。高层过剩、中下层不足的倒金字塔式人力结构，在激化无限制竞争的同时，官僚系统也更加软弱。 本文为文化纵横新媒体原创编译系列"重点区域国家的内情与远略"之十一，编译自文集《亚洲官僚系统中的庇护主义政治》（Political Patronage in Asian Bureaucracies），原题为《印度行政部门的庇护主义和政治化》 印度行政部门的本文讨论了1947年独立后，政治压力如何开始侵蚀印度的行政自主权，以及行政控制权如何从公务员向政客转移。自2014年莫迪政府上台后，这一趋势进一步加强。 综上来看，印度的高层官僚机构符合韦伯式官僚制（Weberian bureaucracy）的大部分特征，这点跟许多国家非常不同。然而，IAS官员却未能促进发展成果普惠至一般民众。究其根本，是由于印度的政治文化：邦一级政客倾向于通过控制公务员队伍来实现其私人利益或意识形态目标。自2014年印人党执政以来，这一风气逐渐在中央机构蔓延。部长级和局级官员行政短视，在政治生命周期中优先考量个人利益，以至于他们既无时间也无意愿去谋篇布局、优化计划、强化监督以提升交付效果，或进行系统性改革。自莫迪执政以来，印度政府的行政管理逐渐集中化，总理本人或他的亲密顾问也逐渐介入政治任命。自2014年以来，印度出现了政治"总统化"的趋势。 ▍ 印度Anganwadi项目的工作人员已超过 100万。研究发现，一名解决村庄儿童营养不良项目的合同工，虽然工资微薄，却有足够的空间从项目预算中非法牟利。 普通警员或教师的招聘通常既包括笔试，也包括口试。此类录用中不排除有个人偏袒和政治压力的存在。选拔过程中的腐败甚至曾将高级部长拉下马。这种现象在莫迪2014年上任后变得相当普遍，甚至像选举专员这类法定职位也是如此。 ▍许多邦的政治系统不再向人民负责，而是向邦立法院承包商、黑帮、罪犯、腐败官僚和幕后操盘手，他们通过政治体制获利，因此对混乱和基于庇护的官场感兴趣。印度政客的财富均值正持续快速增长，未记录的企业捐赠和互惠交换数额可观。印人党政府将意识形态置于功绩和经验之上，政治系统中的平庸文化逐步制度化。 印人党执政后公开宣扬对穆斯林的仇恨。对印人党来说，穆斯林不是选民，因此可以置他们的关切于不顾，偶尔故意损害他们的利益也被认为利于选举。最近，令广大公务员大失所望的是，一名印度联邦警察利用自己的社交媒体公然发表公共意见。同样，拉贾斯坦邦的一名IAS官员也多次利用自己的twitter表达党派观点。即使抛开《公务员（行为）条例》，任何职级的官员都有责任严于律己。公职人员参与任何带有党派或违宪色彩的活动都不合情理。公务员的行为准则应当基于对印度宪法的承诺，而不是为执政党服务。由此可见，2014年以来中立和匿名原则遭到忽视并非偶然。 印度教"原教旨主义"的兴起使执政者不再聚焦廉洁、公平和人道。此外，莫迪政府对公民自由施加了各种限制。知识分子、艺术家、学生和非政府组织饱受困扰。2019年莫迪政府的权力强化进一步削弱了自由空间，权力日益集中在总理办公室和少数内部顾问手中。目前的趋势表明，印度已成为一个多党执政的不自由民主国家。 调任是政客控制官僚机构的基本武器，也是从政治赞助者手中榨取剩余的抓手。政客们不仅可以通过直接的钱权交易来筹集资金，还可以利用调职权限清除那些无法满足他们贪欲的人。因此，我们可以想象出一个特殊的交易循环：官僚机构掌握资金的控制权，其中一部分资金被转移给邦议员，特别是部长们，再由他们分配短期的物质奖励，以换取选举支持。 尽管许多IAS官员并不腐败，但他们仍然喜欢更有权势的职位。公务员系统确实存在非正式的职位等级之分。例如，工业部的秘书都认为自己比社会福利部的秘书更重要，尽管他们的工资可能是一样的。如果一个大区的县治安官被调任为培训机构的主任，他会感到耻辱。奖惩决策完全掌握在政治家手中。 1.设立冗余职位。为了实现快速晋升，游说集团推动IAS在短期内新增了大量冗余职位。 2.失效的立法机构。印度宪法设立邦立法机构的初衷，是希望通过议会展开知情辩论，敦促官僚机构对决策负责。但事实上，立法院很少开席。 他称印度是一个"头脑指挥不了四肢的国家"，表现为"上行不下效综合征" 一个国家的大脑，即国家和邦一级的精英机构，仍然健全地正常运作，但大脑却无法通过神经和肌腱与四肢进行可靠地连接。结果，一切都是空谈。从卫生工作者到教师和工程师，国家意志的代理人逐渐脱离政府的控制范围。在治安、税收、教育、卫生、供水等几乎所有日常服务领域，缺勤、冷漠、无能和腐败现象十分严重。 因此，政治控制削弱了问责制，不仅无法解决根本问题，还阻碍了系统性改革的展开。人员的任命和调动具有不确定性，变革容易被中止，既定规范不易被推翻。即使财政状况不允许进行大规模招聘，却可以通过调任来盘活局面，腐败官员和政客也能从中揽收巨额权力租金。随着官员任期缩短，行政效率和问责制度都会受到影响。 调职作为奖惩手段被用来控制和驯服官僚机构。如前所述，许多调职都是应官员的要求进行的，因为他们向往更有权势的位置。莫迪质疑官僚机构被赋予的权力事实上，无论是早先担任古吉拉特邦首席部长，还是现在担任总理，莫迪的治理模式都严重依赖IAS官员，甚至不惜牺牲部长们的利益。 莫迪质疑决策过程的缓慢，推进铁路和高速公路项目拖延了10年。他表示，他担心的不仅仅是成本超支，还包括延误影响到的经济增长、就业机会和民众信心。遗憾的是，会议里的官僚们无人敢申明责任不在个人，而在中央立法机关。 一个更简单的解决方案是，当征用面积不超过100英亩时，无需经委员会和邦一级政府同意，县治安官就能授权推进征地项目。征收人需征得土地所有者的同意，并通过谈判确定补偿，不设上限，以便在数月内就能完成土地征收。 遗憾的是我们忘记了帕特尔。
